重庆市九龙坡区谢家湾街道民主村。 图片来源：视觉中国
城市与区域治理研究院 苏志勇/文
从“样板”到“清单”，完整社区建设的中国方案正在成型。
2026年7月28日，住房城乡建设部印发《完整社区建设可复制经验做法清单（第一批）》，从全国海量实践中择优遴选30个标杆案例，系统总结各地在健全工作体制机制、完善社区设施和服务、探索投融资和可持续运营模式等方面的典型经验做法。这份清单的发布，标志着我国完整社区建设从“试点探路”迈入“扩面提质增效”的新阶段。
2023年7月，住房城乡建设部会同国家发改委等多部门印发完整社区建设试点名单，在全国106个社区开展完整社区建设试点。2024年、2025年，住房城乡建设部先后印发三批《完整社区建设案例集》，集中展示完整社区建设样板。此次清单将这些样板的经验抽象为可复制的“方法矩阵”，将为完整社区建设全面推广提供丰富的经验参考。
一、健全工作体制机制，破解“谁来建、怎么建”
完整社区建设涉及住建、民政、卫健、教育、文旅等十余个条线，资金、土地、审批、运营分属不同部门，“九龙治水”是普遍存在的痛点。如何通过健全工作体制机制有效破解“谁来建、怎么建”的难题，是完整社区建设的第一道坎。
首先是做好顶层设计，变“零散改造”为“一盘棋统筹”。例如，宁夏将完整社区建设列入为民办实事清单，建立部门联席会议制度，形成“需求清单、资源清单、项目清单”三单联动。江西的做法更具方法论意义：统筹社区居民“需求清单”、各部门“资源清单”，形成“项目清单”，构建“需求、资源、更新”一体化推进完整社区建设闭环链条。这条路径把过去“政府给什么、居民收什么”的单向供给，扭转为“居民要什么、政府配什么”的闭环响应。
其次是规划先行，用“体检”替代“经验”。例如，重庆构建了“社区体检—规划统筹—片区更新—滚动实施”的全链条工作路径。率先开展社区专项体检，精准梳理民生需求、摸清设施短板，并创新搭建完整社区基础数据“一张图”系统。在此基础上，重庆打破行政边界束缚，将完整社区建设纳入城市更新专项规划，按照“区位相邻、资源互补”原则实施连片更新，推动设施共建共享、功能协同互补，实现从“改一处”到“优一片”的能级提升。截至目前，重庆已有662个社区启动完整社区建设，覆盖率达33.9%。
最后是居民参与，由“被动管理”转向“参与式治理”。完整社区的最终落脚点在于居民的获得感与幸福感。各地在探索中，越来越注重发挥居民的“主人翁”意识。例如，上海浦东新区三林苑社区培育具有专业技术的居民担任社区规划师，参与社区公共空间改造、居民意见协调等工作，构建“议题征集、民主协商、方案制定、落地实施、群众评议”的社区全链条闭环工作机制，有效破解空间统筹、加装电梯、停车等治理难题。上海黄浦区淡水路社区成立淡水路沿线“商铺联盟”，联合辖区单位共同开展“街巷小店改造计划”，以“政府牵线、企业共建、商家承担”模式推动家门口特色小店微更新，街道提供一站式开店手册和服务站，助燃小店经济。四川南充市顺庆区体育场社区组建“商居联盟”“单位社区联盟”等各类联盟，建立协商议事制度，建成多处“睦邻中心”“邻里花园”，开设“接诉即办”微信平台。
实践表明，完整社区建设不能仅仅依靠住建部门“单兵突进”。上海的一盘棋统筹、江西的三单联动、重庆的体检先行、上海浦东的居民规划师制度，共同指向一个结论——机制顺，则建设顺；机制僵，则寸步难行。
二、完善社区设施和服务，聚焦“一老一小”和全龄共享
让居民在家门口就能享受到优质、便捷的公共服务，是完整社区建设的核心目标。在设施补短板方面，各地聚焦“一老一小”和居民日常所需，呈现出三条清晰的路径。
路径一：连片统筹，设施共享
这是破解单个小区资源不足的关键路径。例如，重庆市九龙坡区民主村社区统筹相邻3个社区，打捆推进棚改、旧改、治违、除危等工程，一体规划利用拆违后社区空间，居中建设服务于3个社区的党群服务中心、社区客厅、卫生服务站、社区食堂、社区公园等核心功能设施，激活周边住宅底层商业空间。3个社区共享一套服务设施，单位服务成本直接降至1/3。
河北雄安新区容西片区贤溪社区则在一站式集成布局上发力，集成中小学、幼儿园、社区食堂、社区卫生服务中心、养老驿站、党群服务中心、图书馆等设施，涵盖老幼看护、医疗康体、生活服务、文化活动等多种功能，推进基本公共服务均等化。
路径二：全龄友好，精准补短板
湖南长沙市雨花区金科园社区着力打造儿童友好、青年向往、老年关爱的全龄共享完整社区。新疆伊犁州奎屯市海纳尔社区积极探索医养结合模式，在同一建筑内统筹建设社区卫生服务站和老年人日间照料中心，实现医疗资源、护理服务、空间及床位共享；引入“白天入托、晚上回家”的社区养老服务模式，提供居家养老助餐、助浴、助洁、助行、助急、助医等服务。
路径三：数字赋能，智慧治理
浙江杭州市推动数字服务融入社区治理和居民生活，印发《杭州市完整社区数字化建设指南》，搭建统一的数字化社区治理服务平台。针对政府管理端，强化“人、房、设施”等全要素数据感知能力，赋能基层风险防范化解与精准治理；针对市民服务端，打造线上线下一体化的便民服务门户，嵌入社区活动、报事报修、空间预约等便民应用。
河南鹤壁市奔流街二巷社区与社会企业合作，建设集照明、视频监控、一键报警、广播、宣传、充电等功能于一体的智慧合杆，打造智慧云药房，开发智慧社区管理服务平台，提供智慧安防、智慧医疗、智能分析、社区综合治理等服务。
广东广州市在“投建管营”全链条中，规划建设阶段按照完整社区建设要求，完善公共服务设施，推广绿色智能建筑，活化历史文化资源，打造宜居环境。
三、探索投融资和可持续运营模式，从“等靠要”到“自我造血”
资金保障和长效运营是完整社区建设可持续的关键。清单中特别强调了探索多元化投融资和运营模式的创新。30个案例中，投融资与运营创新最为丰富，可归纳为五种模式。
模式一：社区社会企业（典型案例：成都清源的“自我造血”）
四川成都市探索以市场化方式打通社区内生增收渠道。青羊区清源社区创办社区社会企业，运营社区食堂、便民菜市、社区农场、物业服务等13项便民服务项目，吸纳就业260余人，收益用于社区修缮、活动开展、困难帮扶，破除资金困境。成华区下涧槽社区推行“社区合伙人”模式，依托“空间换服务”“公益+抵偿”市场化方式，盘活社区闲置空间，搭建社会力量参与平台；设立社区发展基金，归集各类经营性收益，投向养老助残服务和公共设施管护，实现社区自主运营。
成都市还将社区嵌入式服务设施建设纳入城市更新行动中央资金补助范畴，获得补助资金共计1567万元，支持8个项目建设。
模式二：国资管理+专业运营（典型案例：南京建邺的“公益与商业互补”）
江苏省南京市建邺区兴隆街道探索建立“街道统筹、国资管理、专业运营”模式：街道无偿提供闲置资源，交由建邺区国资集团投资建设邻里中心和医养综合体，并进行统一管理；区国资集团引入专业机构，运营养老、助餐、托育等便民服务及商业业态。
该模式收益机制设计尤为精巧：对养老、助餐、托育等便民服务设施，采用“保底租金+收益分成”机制；对商业业态收取租金并进行规范管理。这一机制实现了公益与商业互补共赢，让国资平台扮演“风险缓冲器”角色。
模式三：投建管营全链条（典型案例：广州的“运营前置”）
广州市坚持系统思维、运营前置，通过市场化方式，一体解决完整社区资金、建设、管理、运维等问题。
投资立项阶段，统筹使用地方政府专项债、政策性金融工具、城中村改造专项借款等资金；规划建设阶段，按照完整社区建设要求，完善公共服务设施，推广绿色智能建筑；交付治理阶段，明晰各方权责边界，构建建设主体在属地政府领导下的协同共治机制；运营阶段，统筹盘活政府移交空间和企业自持空间，增强社区自身“造血”功能。
广东省结合城中村改造工作系统推进完整社区建设，搭建政府、银行、企业、社区协作平台，强化政府支持，出台规划、审批、税收等方面支持政策；细化金融服务，加大政策性信贷资金的支持力度；优化国企参与，推动国有闲置资产盘活置换，建立国有企业社会效益评估机制，培育规模化实施运营主体。
模式四：分类推进社区运营（典型案例：宁波的“一街道一策”）
浙江省宁波市分类推进社区运营创新。在镇海区招宝山街道，推行国企全域统一运营，覆盖街道全部10个社区、250个服务场景；在鄞州区和丰社区，搭建共建共享平台，吸纳企业、商户、居民成为社区合伙人，提供多种公益服务；在高新区明珠社区，采用“党建引领+第三方运营”模式，引入市场化运营主体，统筹社区空间、惠民服务、商户管理。
模式五：公建民营+组合业态（典型案例：洛阳行署路的“微利可持续”）
河南省洛阳市西工区行署路社区深入梳理闲置房产、场地等资源，采取“公建民营”建设模式和“公益+微利+商业”组合业态运营模式，建设改造邻里中心和养老中心，吸引品牌商家、运营团队、小微群体、社会组织等多元主体投资进驻，提供养老、助餐、商业等便民服务，以经营收益覆盖改造成本，实现微利可持续循环。
湖北省武汉市江汉区探索街区一体化运营模式：区政府平台公司与物业服务企业联合成立合资公司，下设智慧调度指挥中心、街区服务中心，组建综合服务队、环境治理队、防控巡查队、养护维修队，对辖区范围内的老旧小区物业服务、市政服务及片区资源进行一体化运营，提升片区经营效益，让居民以优惠的价格享受优质的物业服务。
安徽省马鞍山市花山区珍珠园社区加强资源整合，多途径提升社区服务水平：在公益服务方面，引入第三方企业定期开放公益课程，提供课后托管与素质拓展服务，结合市场化运营实现自我造血；在便民商业服务方面，创新城市驿站运营模式，积极引入咖啡、早餐等业态，通过微盈利商业活动覆盖运营成本；在物业服务方面，探索推进多个连片小区统一物业管理服务，实现多个小区总体可持续平衡。
上述五种模式没有优劣之分，只有适配之别。选哪条路径，取决于社区所处的城市能级、国有资产体量、居民支付能力、社会资本活跃度。成都的社区社会企业在特大城市可行，南京的国资运营模式在新城片区奏效，洛阳的“公建民营+组合业态”更适合老工业基地，宁波的分类推进则适配县域治理场景。
四、清单背后的深层逻辑
把30个案例贯通起来看，住建部这份清单真正想传递的，不是某个城市的某个做法，而是完整社区建设的系统性方法论。它包含三层递进的逻辑：
第一层：从“政府独唱”到“多元合唱”。无论是上海的三单联动、江西的需求—资源—更新闭环、成都的社区社会企业，还是南京的国资+专业运营、宁波的社区合伙人，本质都是把单一财政拨款拆成“政府+市场+社会+居民”的四重支柱。完整社区不再是政府的“独角戏”，而是多元主体的“协奏曲”。
第二层：从“建设导向”到“运营导向”。广州的“投建管营”全链条，重庆的“体检—规划—更新—实施”路径，厦门的“EPC+O”模式，共同点都是在设计阶段就让运营方进场，只有算得过账的项目，才能活下去。运营前置，是这份清单最值得关注的信号。
第三层：从“外部输血”到“内部造血”。成都清源的13项便民服务收益反哺、南京的“保底租金+收益分成”、洛阳的“公益+微利+商业”、武汉的街区一体化运营，都在尝试让社区自身产生现金流，逐步减少甚至摆脱对财政的持续依赖。这是对“重建轻管”传统顽疾的根本性纠偏。
与此前发布的《完整社区建设案例集》相比，此次清单实现了两个跨越：一是从“讲故事”到“给方法”。二是从“树标杆”到“可复制”，各地可以按图索骥，也可以组合创新。
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